工程擔(dān)保公司的專業(yè)化能力足以通過保前對承包商履約能力和信用的審慎考察，以及保后監(jiān)管和及時的風(fēng)險處置而有效地控制住保函違約風(fēng)險，而工程擔(dān)保公司的這一工作正在給建筑市場創(chuàng)造著巨大的價值。

       中國工程擔(dān)保事業(yè)起步于1998年第一家專門的工程保證擔(dān)保公司成立，到今天已經(jīng)有16年的歷程。其間再進(jìn)一步得到2004年原建設(shè)部有關(guān)在房地產(chǎn)項目中推行工程擔(dān)保以及2005年選定8個城市進(jìn)行工程擔(dān)保制度試點的推動，到今天已培育出了一個總規(guī)模約為6000億元的國內(nèi)工程擔(dān)保市場和200多家在各地住建部門備案的工程擔(dān)保公司。其中部分擔(dān)保公司已經(jīng)完全走上了專業(yè)化發(fā)展的道路，專注于經(jīng)營工程履約保函這一符合國際慣例的擔(dān)保品種，在幫助工程項目業(yè)主規(guī)避和控制合同風(fēng)險、通過銀擔(dān)合作幫助銀行控制工程保函風(fēng)險以及幫助承包商降低保證金負(fù)擔(dān)和開具保函成本等方面都發(fā)揮了巨大的作用。近年來，與工程擔(dān)保市場幾乎同步發(fā)展的融資擔(dān)保市場不斷傳出因擔(dān)保公司資金鏈斷裂而陷入債務(wù)危機的負(fù)面新聞，但仔細(xì)觀察可以發(fā)現(xiàn)，這些負(fù)面新聞沒有一起是發(fā)生在專業(yè)的工程擔(dān)保公司身上的。其中一個最主要的原因是工程擔(dān)保公司的專業(yè)化能力足以通過保前對承包商履約能力和信用的審慎考察，以及保后監(jiān)管和及時的風(fēng)險處置而有效地控制住保函違約風(fēng)險，而工程擔(dān)保公司的這一工作正在給建筑市場創(chuàng)造著巨大的價值。當(dāng)然，10多年來中國工程擔(dān)保市場的發(fā)展中也存在著一些因政府過度干預(yù)市場合同自由而帶來的泡沫，這主要來自于業(yè)主支付擔(dān)保與履約擔(dān)保對等提交的雙向擔(dān)保導(dǎo)致?lián)r值的喪失，特別是當(dāng)這種雙向擔(dān)保還被部分城市納入施工許可審批的前置條件時，就催生了不少單純?yōu)閼?yīng)付政府監(jiān)管而開具的虛假保函，之所以說這類保函是虛假的，是因為保函的受益人從一開始就沒有真正認(rèn)可工程擔(dān)保給他們帶來的價值，因此也從來沒有打算索賠。由于這類保函的索賠風(fēng)險比正常的工程保函的風(fēng)險更低，也導(dǎo)致了工程擔(dān)保市場一度的畸形發(fā)展和惡性競爭，事實上妨礙了專業(yè)化的工程擔(dān)保行業(yè)的健康發(fā)展。

      如今，十八大有關(guān)深化改革以及四中全會有關(guān)依法治國的決定都為中國工程擔(dān)保事業(yè)的健康發(fā)展帶來了新的機遇。特別是十八大有關(guān)發(fā)揮市場配置資源的決定性作用的論述為全社會明確了未來市場化改革的走向，這預(yù)示著對于工程擔(dān)保這一市場化的信用工具而言，將會迎來其更為寬廣的發(fā)展空間。如今各級政府都在積極削減行政審批、減少對市場的干預(yù)，并通過制定權(quán)力清單來將行政權(quán)力關(guān)進(jìn)制度的籠子。如住房和城鄉(xiāng)建設(shè)部就已將大力削減企業(yè)資質(zhì)審批項目納入其改革方案，而廣東省已明確將承擔(dān)此項改革的試點任務(wù)。同時，十八大也要求各級政府必須執(zhí)政為民，體現(xiàn)在住建部的改革方案中的一個重要方面就是要加強政府對建筑市場的工程質(zhì)量安全監(jiān)管，而深圳市已明確將承擔(dān)此項改革的試點任務(wù)。一方面政府這只看得見的手將被制度的籠子所牢牢管住，而另一方面政府又將承擔(dān)工程質(zhì)量安全管理的重任，那么唯一的出路就是政府勢必要更加充分地依托市場化的手段來實現(xiàn)其政策目標(biāo)。為此，工程擔(dān)保和保險等市場化的信用及風(fēng)險控制工具必將被寄予厚望。這是中國工程擔(dān)保事業(yè)面臨的重大機遇。

      然而，這也將給尚處于起步階段的中國工程擔(dān)保行業(yè)帶來巨大的挑戰(zhàn)。這一挑戰(zhàn)首先來自于當(dāng)前部分地區(qū)強制性的雙向擔(dān)保;所創(chuàng)造的虛假擔(dān)保需求的退潮，中國工程擔(dān)保行業(yè)必將面臨一次殘酷的大浪淘沙和重新洗牌，只有那些真正抓住了市場經(jīng)濟(jì)條件下符合國際慣例的工程擔(dān)保有效市場需求的專業(yè)化工程擔(dān)保公司才能生存。同時，工程擔(dān)保行業(yè)還將在一定時間內(nèi)繼續(xù)面臨因工程擔(dān)保上位法依據(jù)不足而導(dǎo)致的監(jiān)管缺失的困境，這一困境還可能因地方政府清理權(quán)力清單而取消既有的工程擔(dān)保行業(yè)備案措施而加劇。而監(jiān)管缺失導(dǎo)致的是市場難以建立起對工程擔(dān)保行業(yè)的集體信任。當(dāng)然，那些因其專業(yè)化能力已經(jīng)建立起穩(wěn)固的銀擔(dān)合作的專業(yè)工程擔(dān)保公司應(yīng)該有機會成功渡過此難關(guān)，因為目前來自受益人真正的有效工程擔(dān)保需求大多會表現(xiàn)為對銀行保函的需求，而這一需求的背后有50%左右的銀行保函其實都是通過擔(dān)保公司出具反擔(dān)保而實現(xiàn)的。然而即使這些公司也將因與融資性擔(dān)保公司難以有效區(qū)分而隨時面臨銀行政策調(diào)整的不確定性。

     面對以上兩大挑戰(zhàn)，當(dāng)前的中國工程擔(dān)保行業(yè)要渡過難關(guān)，急需以下兩大措施的應(yīng)對。其一是通過產(chǎn)品創(chuàng)新牢牢地抓住并擴展市場需求。從國際慣例來看，能夠充分保護(hù)工程項目業(yè)主利益的單向且全面覆蓋保修期責(zé)任的承包商履約擔(dān)保應(yīng)是重點發(fā)展的擔(dān)保品種；而從政府強化對工程質(zhì)量、安全和環(huán)境保護(hù)職責(zé)的使命及積極響應(yīng)建筑產(chǎn)品最終用戶利益訴求的角度來看，工程質(zhì)量保修擔(dān)保將會成為未來工程擔(dān)保制度優(yōu)先發(fā)展的領(lǐng)域，與規(guī)劃許可和施工許可等所配套的行政擔(dān)保也必將是未來得到進(jìn)一步發(fā)展的擔(dān)保品種，而當(dāng)前已經(jīng)被地方政府實踐驗證為有效的農(nóng)民工工資擔(dān)保將與上述肩負(fù)行政管理風(fēng)險防范的其他行政擔(dān)保措施進(jìn)一步融合。由于推行上述行政擔(dān)保措施所需的有關(guān)行政許可法律授權(quán)已存在，上述前景只需住建系統(tǒng)堅定執(zhí)政為民的行政意志以破除利益集團(tuán)的不良干擾即可達(dá)成。

     其二是優(yōu)秀的專業(yè)工程擔(dān)保公司需要站出來引領(lǐng)市場，積極探索并建構(gòu)一種政府監(jiān)管之外的市場化治理機制，以期不僅僅讓個別工程擔(dān)保公司能為銀行所信任，而且要能夠形成具有市場公信力的集體風(fēng)險防范機制，使市場能夠有效識別出那些因規(guī)范運作和專業(yè)能力而值得信任的專業(yè)化的工程擔(dān)保公司，并以此奠定中國建筑市場的信用基石，創(chuàng)造出良好的條件來承接中國建筑市場監(jiān)管的市場化改革對工程擔(dān)保行業(yè)所寄予的重任。在此方面本課題組愿意與中國工程擔(dān)保行業(yè)及包括業(yè)主、承包商、監(jiān)理和最終用戶等在內(nèi)的各利益相關(guān)方攜手共進(jìn)，通過理論與實踐的相互促進(jìn)，圓滿地完成所承擔(dān)的國家自然科學(xué)基金課題;基于公私合作的工程擔(dān)保市場治理模式創(chuàng)新研究;并促使其成功落地。值得欣喜的是，目前深圳的工程擔(dān)保行業(yè)領(lǐng)頭羊已經(jīng)率先團(tuán)結(jié)在了一起，積極地參與到了深圳市住建局所推動的工程擔(dān)保誠信體系及其網(wǎng)上平臺的建設(shè)中來。預(yù)期深圳的相關(guān)實踐將為中國工程擔(dān)保市場治理的PPP模式創(chuàng)新探索邁出可喜的第一步。